Kompas, December 27, 2004
Mengambil kebijakan populis, dalam jangka pendek menguntungkan secara politik. Namun di saat bersamaan kebijakan itu akan mengurangi kekuatan politik maupun sumber daya ekonomi yang lebih besar di masa datang.
Kira-kira pesan itu yang ingin di sampaikan Dani Rodrik, ekonom kenamaan Universitas Harvard, dalam artikelnya Understanding Economic Policy Reform (1996). Studi Rodrik berawal dari penelitiannya mengenai jatuh bangunnya perekonomian Amerika Latin namun disaat bersamaan negara-negara Asia Timur terlihat bangkit.
Rodrik menampik tuduhan yang selama ini mengatakan, ekonomi pasar maupun integrasi ekonomi domestik ke luar sebagai penyebab ketidakstabilan perekonomian Amerika Latin. Menurutnya, kegagalan ekonomi Amerika Latin disebabkan negara tidak mampu mengatur dan mendisiplinkan kepentingan dari lingkar kelompok kepentingan yang ada di sekitarnya. Negara memberi konsesi politik kepada sekelompok masyarakat melalui kebijakan populis dan protektif. Tetapi kebijakan ini umumnya tidak berlangsung lama dan ketika pemerintahan mulai goyah kekuasaannya, justru kelompok yang dulu diuntungkan yang terdepan berusaha menggantikan rezim.
Pengamatan dan prediksi Rodrik itu kita alami saat kejatuhan Soeharto dan rezimnya. Soeharto di akhir 1990an menyetujui langkah keterbukaan ekonomi di satu sisi namun di saat bersamaan ia mengambil kebijakan protektif terhadap sejumlah kelompok kepentingan, terutama kelompok perkotaan, mulai dari kebijakan industri strategis, kebijakan mobil nasional, tata niaga cengkeh melalui BPPC, dan kebijakan tata niaga lain yang amat bias-urban. Kebijakan populis maupun protektif ini tidak lain merupakan konsesi politik untuk kelompok kepentingan perkotaan.
Aneka kebijakan itu menelan biaya besar dan ketika kekuasaan Soeharto goyah, kelompok kepentingan perkotaan-lah yang paling depan menjatuhkan rezim. Hal ini kembali membuktikan hipotesa Rodrik yang menunjukkan, saat sumber daya ekonomi negara mulai habis karena krisis dan konsesi politik berkurang, kelompok yang dulu paling diuntungkan akan terkena imbas krisis paling besar. Mereka lalu mengorganisasikan diri dan bergerak untuk menjatuhkan rezim.
Dalam literatur ekonomi-politik mengenai reformasi, ada hipotesis yang sering dijadikan generalisasi yaitu keyakinan, kebijakan reformasi akan selalu hadir sebagai respon terhadap krisis. Pengalaman Indonesia pada periode krisis 1998 membuktikan keyakinan ini, dimana saat itu kebijakan ekonomi pemerintah yang protektif mulai berkurang drastis. Implementasi kebijakan ekonomi yang reformis ini dapat dilakukan karena biaya politik yang harus dikeluarkan lebih rendah ketimbang bila diimplementasikan pada saat perekonomian stabil.
Namun, akan muncul kelompok kepentingan yang berusaha menghentikan laju reformasi karena khawatir hilangnya rente ekonomi yang sudah diperoleh. Ini membantah tuduhan yang mengatakan, kebijakan reformis selalu dibuntuti kepentingan segelintir orang. Apa yang terjadi justru sebaliknya, kelompok yang menghalangi laju reformasi sebetulnya memiliki kepentingan atas rente-ekonomi. Kasus ini juga dialami negara Amerika Latin dan transisi di Rusia.
Subsidi BBM dan biaya politik
Selain itu, kebijakan reformasi ekonomi akan lebih mudah bila “pihak yang kalah” terkompensasi secara tepat. Kasus subsidi BBM merupakan ilustrasi yang cukup tepat. Tarik ulur kebijakan subsidi BBM menunjukkan hadirnya sejumlah kelompok kepentingan. Pihak yang paling berkepentingan terhadap subsidi BBM tidak lain masyarakat kaya dan kelompok perkotaan. Dari data konsumsi energi pada Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) 2003 diketahui, masyarakat kota ternyata pengonsumsi terbesar energi di Indonesia. Masyarakat kota mengonsumsi bahan bakar bensin hingga mencapai 71 persen dari total konsumsi bensin rumah tangga di Indonesia dan gas sebesar 83 persen. Sementara itu konsumsi bensin oleh 20 persen orang terkaya di Indonesia sebesar 56 persen dan konsumsi gas sebesar 66 persen. Dari sudut konsumsi saja terlihat adanya ketidakadilan dalam distribusi subsidi BBM.
Ketidakadilan itu masih berlanjut. Dari data yang sama ditemukan, rata-rata pengeluaran kelompok terkaya untuk rokok ternyata lebih tinggi ketimbang rata-rata pengeluaran untuk BBM. Artinya, mereka amat menikmati subsidi BBM dan kebijakan subsidi BBM yang populis amat bias pada kaum urban.
Sebagai salah satu bentuk shock eksternal pada perekonomian, fluktuasi harga minyak dunia tentu akan terasa di kalangan masyarakat bawah dan miskin. Meski demikian, tiap jenis BBM memiliki pengaruh berbeda pada masyarakat miskin. Dalam simulasi yang saya lakukan pada data konsumsi energi di Susenas 2003 ditemukan, kenaikan harga minyak tanah berdampak buruk bagi masyarakat miskin. Tetapi kenaikan harga bensin dan gas secara signifikan tidak memiliki pengaruh langsung terhadap kemiskinan, karena kedua bahan bakar ini tidak banyak digunakan masyarakat miskin. Dampak kenaikan harga bensin akan terasa melalui kenaikan harga barang-barang, terutama kebutuhan pokok.
Pengurangan subsidi BBM sebenarnya tidak perlu dikhawatirkan secara berlebihan karena di saat bersamaan pemerintah memiliki sumber daya ekonomi guna mengompensasi pihak yang terbebani. Mencabut subsidi BBM terkesan menjadi kebijakan yang pahit karena pemerintah harus mengeluarkan sejumlah biaya politik. Tetapi dengan adanya kompensasi yang tepat, pemerintah dapat meminimalisir biaya politik itu.
Di lain pihak kompensasi itu memberi manfaat besar secara ekonomi dan menjadi sumber kekuatan politik di masa datang. Misalnya kompensasi itu dialokasikan pada pendidikan dan kesehatan yang akan meningkatkan kapasitas SDM, terutama kelompok miskin dan menengah. Peningkatan SDM ini akan menguatkan representasi politik mereka dan menjadi pemilih potensial-sumber kekuatan politik, di masa datang.
Pemerintahan SBY harus belajar dari kekeliruan pemerintahan Megawati yang tidak mampu mengelola ekspektasi masyarakat berkaitan kebijakan pengurangan subsidi BBM.
Ketika pemerintah berniat mengurangi subsidi BBM, masyarakat sudah memperkirakan kenaikan harga-harga. Akibatnya subsidi BBM belum dikurangi, harga-harga sudah merangkak naik. Ketidakmampuan pemerintah mengelola ekspektasi semacam ini dapat berdampak buruk bagi masyarakat miskin. Selain itu pemerintah harus mampu mengomunikasikan dan konsisten mengenai kebijakan yang akan diambil. Dengan cara sosialisasi demikian, kebijakan reformasi ekonomi akan lebih mudah dilakukan.
